原標(biāo)題：2018年中國法治政府評估報告出爐，深圳得分最高 逾60項法規(guī)填補(bǔ)國家立法空白
2017年深圳各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議案件9602宗，辦結(jié)9035宗，行政復(fù)議案件量超過同期法院一審行政訴訟案件數(shù)，行政復(fù)議已成為解決行政爭議的重要渠道。圖為深圳行政審判中心。南方日報記者朱洪波攝
日前，中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布了2018年中國法治政府評估報告，在評估的100個地級以上市政府中，深圳以總分790．13分榮登榜首。
健全的法律制度體系是打造公平、透明、可預(yù)期營商環(huán)境的必要條件，從出臺全國首個法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，到印發(fā)第一個以法治政府建設(shè)為主題的市政府“1號文件”，從提出建設(shè)一流法治城市的戰(zhàn)略目標(biāo)，到加快建成法治中國的典范城市，深圳一直在堅定地推進(jìn)法治政府建設(shè)，尤其在立法、執(zhí)法、公共法律服務(wù)三方面，深圳的法治政府建設(shè)有不少工作已走在全國前列。
授權(quán)立法26年，逾七成法規(guī)屬先行先試和創(chuàng)新變通類
在特區(qū)發(fā)展的過程中，深圳探索出臺的土地使用權(quán)、股票交易、涉外經(jīng)濟(jì)合同管理、金融機(jī)構(gòu)抵押貸款、住宅物業(yè)管理等制度和政策都是“開先河”之舉，后來在全國推廣。獲得特區(qū)立法權(quán)后，深圳在各領(lǐng)域先行先試，通過立法引領(lǐng)和推進(jìn)改革，全國立法“試驗田”的角色更加凸顯。
深圳分別于1992年和2000年被授予“特區(qū)立法權(quán)”和“較大市立法權(quán)”，這是深圳改革發(fā)展的重大優(yōu)勢，促進(jìn)了深圳改革創(chuàng)新和“窗口”“試驗田”作用的發(fā)揮。從1992年開始到今天，深圳被授予特區(qū)立法權(quán)已有26年。截至2017年的數(shù)據(jù)顯示，深圳累計制定的220項法規(guī)中有先行先試類105項、創(chuàng)新變通類57項，僅此兩類占比就達(dá)73．63％。而105項先行先試類法規(guī)中，有41項早于國家法律、行政法規(guī)出臺，有64項填補(bǔ)了國家立法空白。
2017年，深圳市政府提請市人大審議23項法規(guī)，圍繞文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)等加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法，全部向社會公開征集意見。深圳市政府新制定規(guī)章8項，修訂規(guī)章6項，廢止規(guī)章1項。此外，深圳還設(shè)立了政府立法工作聯(lián)系點，拓寬公眾參與立法渠道，提升法規(guī)規(guī)章草案質(zhì)量，完成了現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件全面清理，完善市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系。在具體的法律法規(guī)方面，2017年，深圳為緩解住房供需矛盾啟動保障性住房條例修訂工作，探索建立保障性住房封閉流轉(zhuǎn)制度，設(shè)定租售條件中收入和財產(chǎn)限額規(guī)定；推進(jìn)股份合作公司條例修訂，完善集體股、合作股、募集股等股權(quán)制度，明確相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，并且對資產(chǎn)登記、交易等監(jiān)管平臺作了規(guī)定。另外，深圳還出臺了全國第一部關(guān)于輔警管理的地方性法規(guī)，在特區(qū)警務(wù)輔助人員條例中通過特區(qū)立法賦予輔警一定的執(zhí)法權(quán)限，緩解了深圳警力不足的壓力。
2018年，深圳市政府要完成的立法項目有20項，包括9項擬提請市人大常委會議審議的法規(guī)草案和11項擬由市政府制定的規(guī)章，包括知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例、城市更新條例等。
目前，深圳知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例已提請深圳市人大常委會審議。深圳實施最嚴(yán)格知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例制定，深圳知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)若干規(guī)定》的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的擴(kuò)展和延伸，建立創(chuàng)作、運(yùn)用、保護(hù)、管理和服務(wù)全鏈條的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，構(gòu)建與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展要求相匹配、與國際通行規(guī)則相結(jié)合的知識產(chǎn)權(quán)綜合管理體系，在調(diào)整知識產(chǎn)權(quán)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)、實施懲罰性賠償制度、建立訴訟調(diào)解對接機(jī)制、設(shè)立舉證妨礙規(guī)則等方面先行先試，提高侵權(quán)違法成本。
在全國首創(chuàng)行政審判中心
近年來全國各地城管執(zhí)法中存在不文明行為，影響到執(zhí)法部門的公信力。為促進(jìn)城市管理法治化，深圳在全國首創(chuàng)了“律師駐隊”工作模式，由城管部門執(zhí)法隊購買服務(wù)與律師事務(wù)所簽訂協(xié)議，律師事務(wù)所派出專業(yè)律師常駐。截至目前，深圳市、區(qū)（新區(qū)）、街道三級城市管理綜合執(zhí)法部門駐隊律師覆蓋率已達(dá)100％，駐隊律師人數(shù)130余人，進(jìn)一步提高了城市管理和公共服務(wù)水平，減少了暴力糾紛，促進(jìn)文明、和諧的執(zhí)法環(huán)境。司法部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部還聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展律師參與城市管理執(zhí)法工作的意見》，目前該模式已在全國推廣。
為督促行政執(zhí)法部門進(jìn)行自我約束，去年深圳對1．2萬多名行政執(zhí)法人員進(jìn)行清理，包括從事行政執(zhí)法工作的合同工、臨時工以及不符合證件管理法律規(guī)范規(guī)定的申領(lǐng)行政執(zhí)法證件條件的人員；從事行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政檢查等執(zhí)法活動，但從未取得執(zhí)法資格的在編在崗人員。
值得關(guān)注的是，深圳在全國首創(chuàng)行政審判中心，通過行政訴訟集中管轄助推法治政府建設(shè)。在近年的行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率和行政機(jī)關(guān)敗訴率這兩項指標(biāo)分別上升和下降。2017年度行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人共出庭應(yīng)訴206人次，相較2016年的139人次增長48．2％，行政訴訟中“告官不見官”現(xiàn)象進(jìn)一步改善。行政機(jī)關(guān)敗訴率近三年逐年下降，2017年度行政機(jī)關(guān)敗訴189宗，敗訴率6．4％。這兩項指標(biāo)的升降也反映出隨著法治政府加快推進(jìn)，深圳行政機(jī)關(guān)依法行政的意識不斷增強(qiáng)，執(zhí)法水平明顯提高。另外，行政復(fù)議已成為解決行政爭議的重要渠道，數(shù)據(jù)顯示，去年深圳各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議案件9602宗，辦結(jié)9035宗，行政復(fù)議案件量超過同期法院一審行政訴訟案件數(shù)量。
此外，深圳還在全國首創(chuàng)政府法律顧問室，全面推進(jìn)法律顧問制度，就重大改革、重大項目、重大合同等重大行政決策進(jìn)行合法性審查。2017年，深圳市法律顧問室共出具法律意見479件，參與重大項目決策81件，歷史遺留問題13件，代理行政復(fù)議17宗、行政訴訟885宗、民事及仲裁案件29宗。
“部分基層司法所為基層政府更好地貫徹落實依法行政起到良好的輔助作用?！痹诨鶎臃ㄖ握ㄔO(shè)方面，深圳市司法局局長蔣溪林表示，深圳將開啟司法所“大榕樹”計劃，司法所承擔(dān)基層黨委政府法律顧問的角色，進(jìn)行決策合法性審查，可以大大提高基層治理行政管理的法治化水平。
“一站式”法律服務(wù)送到家門口
2017年8月，深圳市人大常委會聽取深圳市政府公共法律服務(wù)專項工作報告，這是深圳市政府首次就公共法律服務(wù)這一工作向人大常委會進(jìn)行報告。公共法律服務(wù)是由政府統(tǒng)籌提供，旨在保障公民基本權(quán)利等所必需的法律服務(wù)。公共法律服務(wù)的發(fā)展水平也體現(xiàn)出一個地區(qū)法治政府的影響力，體現(xiàn)市民對法治的參與感、獲得感。司法行政部門作為公共法律服務(wù)的供給端，通過向社會統(tǒng)籌提供公共法律服務(wù)，打造良好的營商環(huán)境，助力社會矛盾糾紛解決。
目前，深圳已基本完成市、區(qū)、街道和社區(qū)四級法律服務(wù)實體平臺建設(shè)，市、區(qū)設(shè)立公共法律服務(wù)中心，街道設(shè)立公共法律服務(wù)工作站，社區(qū)設(shè)立公共法律服務(wù)工作室，打造涵蓋法律援助、人民調(diào)解、律師和公證服務(wù)、司法鑒定等服務(wù)的綜合性、“一站式”平臺。數(shù)據(jù)顯示，深圳共建成市、區(qū)兩級公共法律服務(wù)中心11個，街道公共法律服務(wù)工作站74個，社區(qū)公共法律服務(wù)工作室670個，把法律服務(wù)送到市民的家門口。
深圳從2003年開始試點“律師進(jìn)社區(qū)”工作，2018年深圳共計681個社區(qū)全面完成與專職律師的社區(qū)法律顧問簽約工作，實現(xiàn)“一社區(qū)一法律顧問”全覆蓋，共有820多名律師為社區(qū)提供法律咨詢、法治宣傳、矛盾糾紛調(diào)解和代理訴訟服務(wù)。在2015年—2017年，深圳社區(qū)法律顧問共提供服務(wù)124042件，這使得社區(qū)治理形成了以法治思維和法治方式管理社區(qū)公共事務(wù)、化解基層矛盾糾紛、維護(hù)居民合法權(quán)益和社會和諧穩(wěn)定的新格局。
爭議解決是法律服務(wù)的核心功能之一，深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，深圳在街道、社區(qū)設(shè)立了調(diào)解組織，以及推進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)。截至2017年底，深圳市以政府購買服務(wù)方式設(shè)立各類專業(yè)人民調(diào)解組織344個，實現(xiàn)了對全市法院（庭）、公安派出所、交警大（中）隊、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦聯(lián)組織和勞動、信訪、綜治維穩(wěn)中心等矛盾糾紛較為集中的單位或部門的全面覆蓋。此外，2017年，深圳對93696宗調(diào)解成功的案件發(fā)放補(bǔ)貼約815萬元。2018年，深圳還建立了律師參與調(diào)解制度，在律師協(xié)會成立調(diào)解中心，在各級法院成立律師調(diào)解室，在全市開展律師參與訴訟調(diào)解工作。
為打造良好的營商環(huán)境，深圳還成立了創(chuàng)客法律服務(wù)中心并向創(chuàng)客社區(qū)、大型工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)孵化中心社區(qū)延伸，以及成立版權(quán)糾紛調(diào)解委員會、知識產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解委員會，打造南山知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心，成立首批知識產(chǎn)權(quán)司法鑒定機(jī)構(gòu)等。
觀點
要增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感
改革開放后土拍第一錘、取得特區(qū)立法權(quán)、內(nèi)地第一家律所、全國首創(chuàng)政府法律顧問室······深圳每一次跨越發(fā)展都伴隨著法治的不斷完善和改革的不斷推進(jìn)。
今年是改革開放四十周年，蔣溪林表示，深圳這四十年來的快速發(fā)展密碼可歸結(jié)為四個字：創(chuàng)新法治。法治化營商環(huán)境是深圳的核心競爭力，也是深圳可持續(xù)發(fā)展的核心要素。
“市政路方便有捷徑，沒有過路費(fèi)，但可能遇到紅燈；而高速路入口可能比較遠(yuǎn)，還要付出過路費(fèi)，但一旦上路，路牌標(biāo)識清晰，車輛相互遵守規(guī)則各行其道，駕駛員可以心無旁騖加足馬力，目標(biāo)越遠(yuǎn)、路程距離越長，高速路的優(yōu)勢會越明顯?！鄙钲谑姓ㄖ妻k主任胡建農(nóng)將法治比作高速路，他表示，回顧深圳近四十年來走過的歷程，法治精神和理念已經(jīng)潛移默化為深圳許多公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的共同認(rèn)知和工作習(xí)慣，深刻地影響到每一項政策的出臺和每一件具體的行政行為，深圳將堅定不移地沿著法治的道路不斷前行。
“法治政府的含義一方面是依法行政，依照法律施政，另一方面是政府本身置于法律管束之下。法律職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，行政機(jī)關(guān)不得超越法律本身，行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告就是要行政機(jī)關(guān)受到法律的約束。”深圳市法治研究所所長王成義說。
“法治政府建設(shè)是一個非常龐大的體系工程?！鄙钲谑蟹ㄖ妻k法治政府建設(shè)督導(dǎo)處處長王峻表示，深圳在法治政府建設(shè)方面一直走在全國前列，獲得兩次中國法治政府獎，也被評為中國法治政府十大典范城市之一，在廣東省位居第一。
胡建農(nóng)表示，在行政管理、行政執(zhí)法比如行政管理的效率、服務(wù)水平上有明顯的差距，例如一些審批條件存在模糊性、決策論證征求公眾意見不夠、選擇性執(zhí)法、缺乏法治思維和法治工作方式等，而這些影響到市民在實際生活中對法治的成就感和獲得感，“深圳的法治政府建設(shè)要對標(biāo)國際一流，增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感。”
2018年中國法治政府評估報告顯示，深圳市在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴方面仍有一定的上升空間，行政執(zhí)法指標(biāo)同比有所下滑，在行政執(zhí)法方面良好的工作勢頭未能得到保持，在執(zhí)法全過程記錄、“雙隨機(jī)、一公開”、執(zhí)法輔助人員管理等方面的工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。另外，“政務(wù)公開”得分波動明顯，在網(wǎng)站檢索的便利性、不當(dāng)設(shè)置信息申請條件、政府有關(guān)部門對信息申請的答復(fù)等方面的表現(xiàn)不盡如人意，有待進(jìn)一步提升。（撰文：南方日報記者陳熊海 統(tǒng)籌：張東方）