政府監(jiān)管是食品安全治理的底線設(shè)計(jì)和最終屏障。圖為監(jiān)管部門檢測食品安全。新華社發(fā)
■段禮樂
摘要
信息是食品安全治理的核心問題,所有的制度設(shè)計(jì)都應(yīng)當(dāng)圍繞著信息的生產(chǎn)、傳播和披露予以展開。食品安全社會共治最大的優(yōu)勢就是對信息的多元吸納和充分利用。通過社會共治機(jī)制搭建相應(yīng)的制度平臺,使食品安全的利益相關(guān)方都能夠參與食品安全治理。
2019年5月20日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》(以下簡稱意見)將食品安全提升到“關(guān)系中華民族未來”的高度。意見提出了深化改革加強(qiáng)食品安全工作的基本原則,其中強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持共治共享,形成“生產(chǎn)經(jīng)營者自覺履行主體責(zé)任,政府部門依法加強(qiáng)監(jiān)管,公眾積極參與社會監(jiān)督,形成各方各盡其責(zé)、齊抓共管、合力共治的工作格局?！?015年的《食品安全法》第三條規(guī)定了社會共治原則,此次發(fā)布的意見進(jìn)一步明確了社會共治的主體、職責(zé)等。意見指出,我國食品安全工作仍面臨不少困難和挑戰(zhàn),形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻。社會共治是食品安全治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則,也是實(shí)現(xiàn)食品安全社會共享的重要途徑。
A
食品安全問題的本質(zhì)是信息問題
食品是典型的“信任品”,食品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域存在嚴(yán)重的信息不對稱?，F(xiàn)代社會,食品的制作工藝復(fù)雜,食品質(zhì)量難以通過簡單的視覺觀察和經(jīng)驗(yàn)感知予以判斷。隨著食品科技的發(fā)展和食品工藝的提升,對食品質(zhì)量的判斷進(jìn)一步依賴專業(yè)知識和技術(shù)手段。食品安全不但有制度復(fù)雜性,更有技術(shù)復(fù)雜性?，F(xiàn)代食品領(lǐng)域,消費(fèi)者與生產(chǎn)經(jīng)營者之間存在天然的信息不對稱。
我國食品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域,小企業(yè)、小作坊眾多,執(zhí)法對象分散,依靠政府的監(jiān)管力量,很難發(fā)現(xiàn)眾多分散且隱蔽的違法行為,食品安全治理依賴于“運(yùn)動式執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”等非常規(guī)的執(zhí)法手段,重要的原因在于政府機(jī)關(guān)缺少執(zhí)法信息,從而導(dǎo)致執(zhí)法能力的弱化。因此,在食品安全治理中,執(zhí)法部門與執(zhí)法對象也存在難以克服的信息不對稱。
消費(fèi)者面臨著信息困境,執(zhí)法部門同樣面臨信息約束。在食品安全治理中,信息是非常重要的制度變量,會影響消費(fèi)者利益,也會影響制度的具體運(yùn)作,進(jìn)而影響食品安全的治理績效。因此,食品安全問題的本質(zhì)是信息問題。在食品安全治理中,所有的制度性規(guī)則和程序性設(shè)置都應(yīng)當(dāng)圍繞著信息的生產(chǎn)和披露而展開。
B
政府監(jiān)管在食品安全治理中存在制度邊界
長期以來,我國實(shí)行公權(quán)主導(dǎo)型的食品安全治理模式,主要依賴政府監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式之下,政府可以提供食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全準(zhǔn)入等基礎(chǔ)性的食品安全制度,并通過監(jiān)督檢查、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息發(fā)布等方式提供基礎(chǔ)的食品安全信息,有效提升食品安全狀況。所以,政府監(jiān)管是食品安全治理的底線設(shè)計(jì)和最終屏障,在食品安全治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。
但受制于資源約束、信息約束等外部條件,公權(quán)主導(dǎo)型的監(jiān)管模式存在制度邊界。政府監(jiān)管有賴于資源投入,資源投入與制度績效之間呈現(xiàn)正相關(guān),更多的資源投入一定能夠?qū)崿F(xiàn)更高的制度績效。但在具體的制度運(yùn)作中,資源投入不會是無限度的,現(xiàn)實(shí)中永遠(yuǎn)存在有限的監(jiān)管資源和無限的監(jiān)管負(fù)擔(dān)之間的矛盾,監(jiān)管部門需要評估資源投入與制度績效之間的變量關(guān)系,從而形成制度實(shí)施的資源邊界。同時,監(jiān)管部門雖然可以通過監(jiān)督檢查的方式發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對象的違法信息,但在食品安全治理中,存在“高違法率、低查處率”的問題,監(jiān)管部門面對不特定的違法行為,其缺少發(fā)現(xiàn)所有違法信息的能力和手段,從而導(dǎo)致食品安全治理中的執(zhí)法困境,從而形成制度實(shí)施的信息邊界。
面對復(fù)雜的食品安全形勢,監(jiān)管部門存在資源和信息約束,從而形成政府監(jiān)管的制度邊界。因此,需要引入多元化的治理主體,化解監(jiān)管部門的資源約束和信息約束,發(fā)揮不同主體的制度能力和信息優(yōu)勢,推動食品安全良好治理格局的實(shí)現(xiàn)。
C
食品安全治理需要發(fā)揮不同主體的信息優(yōu)勢
公權(quán)主導(dǎo)型的食品安全治理模式主要強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作用,對社會主體的重視不夠,不能有效調(diào)動社會資源以實(shí)現(xiàn)良好的治理格局。食品安全治理中,不同主體具有不同的信息優(yōu)勢,可以發(fā)揮不同的制度角色。應(yīng)當(dāng)在食品安全治理中強(qiáng)調(diào)多元主體的作用,使媒體、社會組織、消費(fèi)者等都能充分發(fā)揮作用,實(shí)現(xiàn)食品安全治理多元主體的參與,利用他們的信息優(yōu)勢和制度優(yōu)勢彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足,對違法生產(chǎn)經(jīng)營者形成多重威懾。
在食品安全法的整個制度體系中,信息約束影響食品安全治理的效度,因此,應(yīng)當(dāng)重視風(fēng)險(xiǎn)交流中的信息供給和信息流動。市場具有自發(fā)的信息生產(chǎn)機(jī)制,通過競爭實(shí)現(xiàn)信息的公開和流動。但總有市場機(jī)制難以發(fā)現(xiàn)和獲取的信息,就需要信息優(yōu)勢主體公開信息,所以,除了注重市場化的信息供給模式,還要發(fā)揮不同主體的信息優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)多渠道的信息供給和信息傳播。食品安全治理不是信息的單向流動,而是信息的互相溝通,因此,會涉及到不同的主體,每一個主體利用自己的信息優(yōu)勢和其他利益相關(guān)方交流信息,從而達(dá)到增進(jìn)認(rèn)知的目的。其中涉及到政府部門、專家學(xué)者、媒體、消費(fèi)者、消費(fèi)者組織、行業(yè)協(xié)會、NGO等組織。這些不同的主體都會參與到食品安全治理中來,并發(fā)揮不同的作用。比如,堅(jiān)持消費(fèi)者在食品安全治理中的主體地位,通過制度安排提升消費(fèi)者的認(rèn)知能力,充分利用消費(fèi)者的信息優(yōu)勢,引導(dǎo)其參與食品安全治理,強(qiáng)化食品安全信息收集,建立制度實(shí)施的信息反饋機(jī)制和促動機(jī)制;基于現(xiàn)代食品生產(chǎn)經(jīng)營的高科技和全鏈條,弱化了公眾的食品安全認(rèn)知,需要建立以專家意見為核心的導(dǎo)引機(jī)制,激勵醫(yī)學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、傳播學(xué)和法律等領(lǐng)域?qū)＜蚁蚬娞崾景踩L(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)公眾認(rèn)知能力,為食品安全治理提供科學(xué)信息與策略支持;食品安全治理依賴于信息的公開和流動,信息公開和流動需要媒體支持,在食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流中,媒體也發(fā)揮著重要作用。
信息交流是社會共治理念的重要制度依托,這一機(jī)制可以促進(jìn)多元主體的參與,降低公權(quán)機(jī)構(gòu)的治理成本,通過多元化的治理路徑、多中心的治理模式和多維度的治理效果,實(shí)現(xiàn)良好的食品安全治理格局。
D
通過食品安全的社會共治實(shí)現(xiàn)食品安全的社會共享
最近幾年的食品安全治理模式逐步向社會共治型治理模式轉(zhuǎn)型,有效矯正公權(quán)主導(dǎo)型監(jiān)管模式的弊端。作為社會共治機(jī)制的重要組成部分,政府部門、行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者、媒體、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者等不同主體之間開展深入而廣泛的信息交流,確保各方都能獲得可信、客觀和可理解的風(fēng)險(xiǎn)信息,彌合不同主體之間的認(rèn)知差異,提高相關(guān)主體的食品安全意識和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力,從而實(shí)現(xiàn)食品安全的最佳治理。
信息是食品安全治理的核心問題,所有的制度設(shè)計(jì)都應(yīng)當(dāng)圍繞著信息的生產(chǎn)、傳播和披露予以展開。食品安全社會共治最大的優(yōu)勢就是對信息的多元吸納和充分利用。通過社會共治機(jī)制搭建相應(yīng)的制度平臺,使食品安全的利益相關(guān)方都能夠參與食品安全治理。所以,從信息角度看,食品安全社會共治的制度核心也應(yīng)當(dāng)圍繞著信息加以展開。通過社會共治可以抹平不同主體的信息鴻溝,消除食品治理的信息障礙。在社會共治中,政府承擔(dān)基礎(chǔ)性信息提供的功能,在監(jiān)管過程中,政府圍繞著如何有效披露并傳播信息進(jìn)行制度設(shè)計(jì),信息生產(chǎn)和傳播成為政府食品安全治理中最核心的問題。而其他主體發(fā)揮自身的信息優(yōu)勢,提高制度的實(shí)施績效。信息流動的通暢與否是食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵,建構(gòu)必要的平臺和機(jī)制以保證信息流動的通暢,避免利益相關(guān)方基于自身利益阻斷信息的傳遞鏈條。拓展信息傳播渠道,建立多元化的信息傳播機(jī)制和有效的信息傳播策略,實(shí)現(xiàn)信息的有效傳播。這些都是社會共治的制度體現(xiàn)和制度展開。
結(jié)合食品安全社會共治的制度特性、制度目標(biāo)、體系構(gòu)成和實(shí)施主體等因素,確定以制度實(shí)施為導(dǎo)向確定治理模式、以信息公開為內(nèi)核確定制度形態(tài)、以信息流動為理念形成制度體系的原則,在食品安全社會共治過程中,把握不同主體的信息能力、行為模式和利益偏好,實(shí)現(xiàn)信息約束下食品安全治理的新格局。
在食品安全治理中,需要超越政府監(jiān)管這一單一的制度視角,避免“放松規(guī)制”或“強(qiáng)化規(guī)制”這種簡單化的思維模式,通過在食品安全治理中引入社會共治的概念,將社會共治涉及到的相關(guān)主體都納入制度視野,增進(jìn)制度形態(tài)的層次性,強(qiáng)化制度安排的包容性,分析不同主體的制度角色和制度權(quán)能,展現(xiàn)其在制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)作中的地位,評估社會共治的制度路徑和技術(shù)方案,使社會共治原則進(jìn)一步具體化。意見在第十部分提出了推進(jìn)食品安全社會共治的具體途徑,包括加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)交流、強(qiáng)化普法和科普宣傳、鼓勵社會監(jiān)督、完善投訴舉報(bào)機(jī)制等。在深化改革加強(qiáng)食品安全工作中,需要進(jìn)一步制度化相關(guān)措施,通過可操作性的制度設(shè)計(jì)發(fā)揮不同主體的治理優(yōu)勢,通過食品安全的社會共治實(shí)現(xiàn)食品安全的社會共享。
(作者系深圳大學(xué)法學(xué)院講師)